Федерализм и регионализм
Федерализм и регионализм — 4 час.
1. Западные концепции федерализма. Основные характеристики фе-
деративного государственного устройства.
2. Причины и пути создания федераций. Базовые принципы федера-
тивного государства. Виды федерализма.
3. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации. Национально-куль-
турная автономия.
4. Региональный уровень управления в унитарных государствах.
Причины и цель реорганизации.
_2ЛИТЕРАТУРА:
1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф.Федерализм в
истории России. В 3 кн. Кн.1. — М.: Республика, 1992.
2. Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные
перспективы//Полис. — 1994. — N 5. — С. 142-149.
3. Макарычев А.А. Федерализм и регионализм: европейские тради-
ции, российские перспективы//Полис. — 1994. — N 5. — С.
152-156.
4. Натан Р.П., Хоффман Э.П. Современный федерализм//Междуна-
родная жизнь. — 1991. — N 4. — С. 34-48.
5. Осбори Р. Национальное самоопределение и целостность госу-
дарства//Общественные науки и современность. — 1993. — N 5. —
С. 122-126.
6. Остеруд О. Суверенная государственность и национальное са-
моопределение//Этнографическое обозрение. — 1994. — N 2. — С.
18-26.
7. Шестопал А. Из мирового опыта федерализма//Общественные на-
уки и современность. — 1994. — N 1. — С. 99-103.
.
— 2 —
_21. Западные концепции федерализма.
_2Основные характеристики федеративного
_2государственного устройства.
_2Федерализм _0представляет собой такую политическую органи-
зацию, при которой государственное управление разделено между
региональными и центральным правительством таким образом, что
каждый из уровней управления имеет право принимать окончатель-
ные решения по определенным видам деятельности.
В этом определении следует обратить внимание на два
основных момента.
_1Во-первых_0, основу федерализма составляет гарантированное
разделение власти между центром и региональными правительства-
ми.
_1Во-вторых_0, субъектами федерации являются регионы, т. е
речь идет о территориальном разделении власти, при котором
субъекты федерации определены географически.
В дополнении к основным характеристикам федерализма можно
выделить еще пять вторичных характеристик:
_21. Наличие письменной конституции.
Разделение власти должно быть четко определено: и цент-
ральному , и региональным правительствам необходимы твердые
гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулиро-
ваны. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной
гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом
федерализма.
_22. Двухпалатный парламент.
Высший законодательный орган федеративного государства,
как правило, состоит из двух палат: первая представляет насе-
ление страны в целом, а вторая — субъекты федерации.
_23. Право субъектов федерации принимать участие в изменении фе-
_2деральной конституции и самостоятельно вносить изменения в
_2собственную конституцию.
Как правило, изменения федеральной конституции не могут
быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия
субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней палатой
парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрени-
ем со стороны по крайней мере большинства законодательных ор-
ганов субъектов федерации или референдумами, проводимыми в
субъектах федерации.
Пожалуй, единственным исключением в этом плане является
_1Австрия_0, где изменения в конституцию могут быть внесены просто
низшей палатой парламента большинством в две трети голосов.
В то же время в случае наличия собственной конституции
субъекты федерации имеют возможность менять ее по своему
усмотрению в рамках полномочий, предоставленных им в соот-
ветствии с федеральной конституцией. Один из положительных мо-
ментов наличия своих конституций/уставов в субъектах федерации
связан с тем, что в этом случае они имеют возможность экспери-
ментировать по своему усмотрению с организационными формами
управления. В случае успеха такой эксперимент может быть поле-
зен как для других субъектов федерации, так и для всей федера-
ции в целом.
— 3 —
На практике, однако, почти везде мы видим практически
__полный изоморфизм между структурой центральных органов управ-
__ления и органов управления субъектов федерации.
Так например, в США губернаторы штатов практически высту-
пают в роли «президентов» и избираются по мажоритарной систе-
ме. Аналогично после введения президентской формы правления в
России началось повальное введение постов президента в авто-
номных республиках. Претендуют на эту роль и мэры крупнейших
городов России: Москвы и Петербурга, являющихся субъектами фе-
дерации.
Есть однако и ряд _1исключений_0. Так, скажем, в республике
_2Коми_0, где идея президентства не получала необходимой поддерж-
ки, вместо этого был введен пост Главы Республики, соединяющий
в себе функции главы государства и главы исполнительной власти
в отличии от президента Российской Федерации, который является
главой государства, в то время как исполнительная власть возг-
лавляется премьер-министром.
Встречаются исключения и в других странах. Так, для всех
германских земель характерна парламентская система, но в Бава-
рии премьер-министр не может быть смещен путем вынесения ему
вотума недоверия. Пропорциональная система представительства
характерна для избирательной системы Швейцарии как на феде-
ральном уровне, так и на уровне большинства кантонов, но в
нескольких небольших кантонах используется мажоритарная систе-
ма.
Однако эти и ряд других примеров не опровергают общей до-
минирующей тенденции — тенденции к унификации систем госу-
дарственного управления на уровне федерации в целом и отдель-
ных ее субъектов.
_24. Равное или непропорционально сильное представительство не-
_2больших субъектов федерации в верхней палате парламента.
Поскольку все субъекты федерации имеют равное представи-
тельство (Россия, США, Швейцария — по два представителя,
Австралия — по десять представителей) небольшие субъекты полу-
чают преимущество, так как их небольшое население имеет такое
же представительство, как население крупных образований. В
германском бундесрате и канадском сенате нет равного предста-
вительства субъектов федерации, однако меньшие по численности
населения единицы имеют определенные преимущества в представи-
тельстве, не соответствующие пропорциональному соотношению
численности населения в них.
_1Исключением_0 опять является Австрия, где в бундесрате
представительство земель примерно пропорционально численности
их населения.
_25. Децентрализация государственного управления.
Измерение степени централизации/децентрализации представ-
ляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся
расходы и доходы центра и регионов. Поскольку между доходами и
расходами существует определенное соответствие, используются и
те и другие показатели, однако многие исследователи считают,
что целесообразнее оценивать в целом распределение ресурсов
между различными уровнями управления. Поэтому они предлагают
сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложе-
ние.
— 4 —
К нецентрализованному налогообложению относятся:
_1во-первых_0, налоги , собираемые субнациональными уровнями уп-
равления для самих себя;
_1во-вторых_0, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и
доли определенных центральных налогов, автоматически передава-
емые субнациональным уровням управления.
При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых
центром субнациональным уровням (трансфер центра), а также о
всех налогах, связанных с социальным страхованием.
Анализ ситуации в 22 развитых демократических госу-
дарствах показывает, что исходя из этого критерия средний уро-
вень централизации для 15 унитарных государств составляет 83
процента, а для 6 федеративных — 58 процентов.
_22. Причины и пути создания федераций.
_2Базовые принципы_0 _2федеративного государства_0.
_2Виды федерализма_0.
__Федерация представляет собой комплексное и всегда созна-
__тельно создаваемое государственное образование_..
Она может создаваться путем объединения независимых госу-
дарств, как это произошло в США в 1787 году, в Канаде в 1867
году, в Австралии в 1901 году.
Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами
при предоставлении независимости, что было характерно для Ла-
тинской Америки и ряда Британских колоний. Такой «навязанный»
федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему
саморазвитию. В этом плане типичен пример не долго просущест-
вовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Ке-
нию, Танганьику (теперь — Танзания) и Уганду.
Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии,
Австрии) — путь превращения унитарного государства в федера-
тивное.
Какие же мотивы лежат, как правило, в основе создания фе-
деративного государства?
_1Во-первых_0, стремление максимально адекватно отразить ге-
терогенный (неоднородный) характер многонационального общест-
ва( Индия, Югославия, Нигерия, Россия).
_1Во-вторых_0, надежда на приобретение определенных полити-
ческих выгод, на политическое и военное усиление. При этом
речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии,
но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так,
например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить
свое политическое и экономическое влияние на северо-запад кон-
тинента в противовес конкуренции США.
_1В-третьих_0, сильнейшим мотивом для объединения может стать
экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федера-
листы были убеждены, что создание федерации будет способство-
вать быстрому экономическому развитию. Именно экономические
причины заставили Великобританию участвовать в процессе созда-
ния западно-европейской федерации. Аналогичны и причины цент-
ростремительных тенденций в СНГ.
Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали
в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким
примером того, как можно организовать внутреннее управление
государством, чтобы сделать это государство максимально конку-
рентноспособным на мировой арене.
— 5 —
_1Федеративное государство_0 обычно должно строиться на трех
основных принципах:
_21. Принцип автономии.
Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются преро-
гативой принятия законов. Имеет место реальное разделение
власти. Полномочия тех и других распространяются на строго оп-
ределенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключа-
ет всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов
в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает
собственными исключительными полномочиями.
_22. Принцип равенства.
Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, по-
литический контроль над ее субъектами в сфере компетенции
последних. Сами же субъекты федерации тем более не вправе на-
вязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на
практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть
равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и
разграничивает их компетенцию.
_23. Принцип участия.
Федеративное государство основывается на изначальном распреде-
лении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделе-
ние функций должно быть компенсировано наличием механизмов
сотрудничества. Субъекты федерации участвуют в руководстве на
федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты на-
циональных парламентов.
В общем виде, не с точки зрения конституционного закреп-
ления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложивше-
гося между центром и субъектами федерации, можно выделить сле-
дующие виды федерализма:
_21. Квази-федерализм.
Федеративное устройство государства существует практически
только на уровне законов, которые в реальной жизни не действу-
ют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты фе-
дерации являются обычным уровнем иерархической пирамиды управ-
ления в централизованном государстве.
_22. Классический федерализм.
Основным его принципом является такое разделение власти между
центральным и региональными правительствами, при котором каж-
дое из них в пределах своей компетенции координирует свои
действия самостоятельно в условиях автономии.
_23. Кооперативный федерализм.
Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной «при-
тирки» и согласования позиций между уровнями управления, при
этом не столько законодательным и судебным путем, сколько на-
работкой опыта взаимодействия — постоянные консультации и ко-
ординация для совместных решений. Для этого типа федерализма
характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управле-
ния, жесткое функциональное разделение, формирование специфи-
ческих связей между группами чиновников профессионалов,
действующих на различных уровнях государственного управления,
в значительной степени закрытый для общественности характер
этих связей.
_24. Исполнительный федерализм.
Концентрация и централизация власти на высших органах исполни-
тельной власти как федерации в целом, так и ее субъектов,
контроль за отношениями между центром и регионами со стороны
политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных
— 6 —
интересов, крайне формализованные и широко освещаемые
средствами массовой информации процедуры налаживания и совер-
шенствования отношений между центром и субъектами федерации.
_25. Чрезвычайный федерализм.
Он существует в период глубоких социальных и экономических
потрясений (войны, великая депрессия и т. п. ). В этом случае
субъекты федерации добровольно передают часть своей компетен-
ции центру на определенный период времени.
_26. Федерализм с двойным лицом.
Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном право-
вом положении, имеют различный конституционный статус, соот-
ветственно их реальные права и возможности в значительной сте-
пени различаются.
В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в
полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее
можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочета-
нии характерных черт нескольких из них. Так для Российской Фе-
дерации в период до августа 1991 года в значительный степени
был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о
доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превали-
ровать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сох-
раняется реальное различие в статусе республик и областей в
составе РФ).
_23. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации_0 _2и
_2национально-культурная автономия.
Одна из целей создания федеративного государства — пре-
доставление автономии определенным группам населения, таким
как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех слу-
чаях, когда они образуют ярко выраженные субобщества в плюра-
листическом обществе. Для анализа этой функции федерализма це-
лесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Тарлтоном раз-
личие между _1конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом_0.
_2Конгруэнтные федерации_0 состоят из территориальных единиц,
социальный и культурный уровень которых близок в каждом из
субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгру-
энтной федеральной системе субъекты федерации представляют со-
бой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик
федерации в целом.
Соответственно, _2неконгруэнтные федерации_0 состоят из субъ-
ектов, социальные и культурные характеристики которых сильно
отличаются друг от друга и от федерации в целом.
Другой способ их различения — сравнение политических гра-
ниц между субъектами федерации и социальных границ между груп-
пами, такими как религиозные и этнические меньшинства. В не-
конгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпаде-
нию, в конгруэнтных — к пересечению. Если политические границы
определены таким образом, что они примерно соответствуют соци-
альным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного
государства как целого трансформируется в высокую степень го-
могенности (однородности) на уровне субъектов федерации. Дру-
гими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюра-
листическое или полуплюралистическое общество менее плюра-
листическим путем создания относительно однородных меньших по
размеру и численности населения территорий.
— 7 —
К конгруэнтным федеративным государствам можно, например,
отнести Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным —
Россию, Канаду, Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии.
Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных феде-
рациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратиз-
ма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о прин-
ципиальной возможности предоставления автономии географически
перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на
чисто географически-территориальном разделении.
В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэ-
ром и Карлом Реннером для решения национальных проблем
Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том,
что каждый индивид имеет право объявить, к какой националь-
ности он или она хотели бы относиться, и что эти националь-
ность должны образовывать автономные нетерриториальные куль-
турные сообщества.
Впервые идея национально-персональной автономии получила
детальную разработку в трудах австрийских социал-демократов
К.Реннера и О.Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о
том, что источником и носителем национальных прав должны слу-
жить не территории, борьба за которые лежит в основе всех меж-
национальных распрей, а сами нации, точнее — национальные со-
юзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъяв-
ления. «Чистый территориальный принцип, — писал О.Бауэр, по-
всюду выдает меньшинство в руки большинства… Осуществление
территориального принципа в чистом его виде означает, что каж-
дая нация поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других
наций, но зато жертвует своими собственными меньшинствами,
рассеянными в чужих национальных областях…»
Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориаль-
ную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная
австро-марксистами программа предусматривала двойную организа-
цию многонационального государства: одну — для целей национа-
льной культуры, по нациям и на основе персонального принципа,
и другую, основанную на территориальном принципе, — для веде-
ния остальных дел, не носящих национального характера. Персо-
нальную принадлежность граждан к тому или иному национальному
коллективу должен был определять институт так называемого на-
ционального кадастра (переписи), составляемого на основе лич-
ных заявлений совершеннолетних граждан. В системе националь-
но-персональной автономии кадастр получал не меньшее публич-
но-правовое значение, чем территория для националь-
но-территориальной области. Создаваемые на основе кадастров
национальные союзы, имеющие статус коллективного юридического
лица, обязывались заботиться об удовлетворении культурных по-
требностей нации, пользуясь при этом полной свободой, через
свой национальный парламент издавая законы в рамках действу-
ющей конституции и проводя их через свое министерство, без
влияния государства.
Если до 1917 г. национально-персональная автономия рас-
сматривалась прежде всего как альтернатива территориальному
решению национального вопроса (особенно отчетливо это формули-
ровалось бундовцами), то после февраля, когда выявилась тен-
денция к решению национального вопроса на основе националь-
но-территориальной автономии, к построению России на федера-
тивно-автономных началах, персональная (культурная) автономия
стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения
прав национальных меньшинств, либо как реальная альтернатива
федералистскому движению, как способ сохранения государствен-
ной целостности России (кадеты). Кадеты, ставившие во главу
угла своей национальной политики сохранение государственного
единства России, увидели в национально-персональной автономии
способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению.
Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера
была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства
определенного минимального размера получили право создавать
собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными
советами с законодательными правами и правом взимания налогов
на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в
терминах членства в культурном сообществе вне постоянного гео-
графического места жительства. Русское и шведское меньшинства
не создали таких культурных советов, главным образом потому,
что они были сконцентрированы географически и могли использо-
вать обычные институты местного самоуправления. Однако более
разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали
возможности нового закона, и их культурные советы быстро дока-
зали свою жизнеспособность. Эстонское правительство могло с
полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение
проблем своих меньшинств.
Аналогичный вариант национально-культурного федерализма
можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку
в тот период времени (в отличие от современной ситуации) гре-
ческое большинство турецкое меньшинство были в значительной
степени перемешаны, отсутствовала возможность создания класси-
ческого территориального федерализма. Вместо этого двум этни-
ческим сегментам была предоставлена значительная степень авто-
номии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных
палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфе-
ре религии, образования, культуры и прав личности, и раздель-
ных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.
_24. Региональный уровень управления
_2в унитарных государствах.
_2Причины и цель реорганизации.
Особый интерес с точки зрения соотношения территориально-
го и национально-культурного федерализма представляет _1Бельгия_0.
Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитар-
ного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству
федеративному. Изменения отражают конкретно-исторические осо-
бенности развития страны, связанные с наличием в составе ее
населения двух культурно-лингвистических сообществ: франкоя-
зычного (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также
сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек) немецко-
говорящего меньшинства, район расселения которого (9 коммун)
— 8 —
входит в состав Валлонии. Федерализация Бельгии связана с
обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные
митинги, демонстрации и походы на Брюссель порой сопровожда-
лись рукопашными схватками. Политико-правовым ответом на сло-
жившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х годов про-
цесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального уст-
ройства и соответственно реформа государства осуществлялись в
стране поэтапно и находятся в настоящее время на завершающем
этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы — постепен-
ное расширение автономии сообществ и регионов, уточнение ком-
петенции институтов государства и субъектов процесса федерали-
зации, становление и совершенствование механизма разрешения
конфликтов.
_2Первым этапом_0 стал серьезный пересмотр Конституции, осу-
ществленный 24 декабря 1970 года. Основные изменения состояли
в следующем:
1. Был введен паритетный принцип формирования совета минист-
ров, в соответствии с которым, исключая премьер-министра, со-
вет министров стал насчитывать равное количество министров,
принадлежащих к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям
населения страны.
2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвисти-
ческих сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немец-
коязычного. Одновременно было уточнено, что каждое из сооб-
ществ будет обладать полномочиями, определенными Конституцией
и законами, принятыми в ее развитие ( они были приняты в 1971
году).
3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского,
фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговоре-
но, что региональные органы, порядок их формирования и компе-
тенции будут определены специальным законом, для выработки ко-
торого потребовалось целых 10 лет.
Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами «регио-
нализация» существовала только на уровне политических намере-
ний, а не в реальности. При проведении второго этапа конститу-
ционной реформы ( 1980 год) преследовалось несколько_3 целей_0:
1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в их веде-
ние регулирования личных (индивидуализированных) отношений в
социо-культурной сфере.
2. Учреждение региональных органов, определение сферы регио-
нальной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь
создаваемых институтов.
3. Образование арбитражного суда, ставшего специализированным
органом конституционного надзора, призванным разрешать конф-
ликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в слу-
чае столкновения национального закона и декретов сообществ и
регионов.
Главное назначение третьего этапа конституционной рефор-
мы, проходившего в 1988 году — расширение полномочий сообществ
и регионов. В ведение двух основных сообществ — валлонского и
фламандского — перешли вопросы образования и научных исследо-
ваний. Предусмотрено, что сообщества могут регулировать воп-
росы, связанные с международным культурным сотрудничеством, в
— 9 —
том числе заключать соответствующие международные соглашения.
Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены общест-
венные работы и общественный транспорт. Особым статусом наде-
лен столичный регион. В его рамках учреждены специальные вы-
борные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако
существуют две оговорки: центральные органы могут подменять
региональные органы Брюсселя, если они считают, что последние
не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное
значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять
свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся
учебных заведений, культурных и социо-культурных институтов
применительно к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям
населения столицы. Одновременно был несколько изменен статус
арбитражного суда. Теперь в случае возникновения споров по
конституционным вопросам к нему могли обратиться совет минист-
ров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парла-
мента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица,
заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает
также заключения по вопросам преюдициального характера, кото-
рые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся
выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении
конкретного спора: национальная, сообщества или региона. Чет-
вертый этап конституционной реформы (1992 год) характеризо-
вался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в
парламенты двух административно-политических регионов — Валло-
нии и Фландрии, которые до этого момента формировались из де-
путатов общенационального парламента, выходцев из этих регио-
нов, а также реформу сената.
На уровень регионов были переданы полномочия в сфере
сельского хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность
институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках
одной и той же территории сообщество призвано реализовывать
свои полномочия в сфере культуры, образования и социокультур-
ных отношений, а регион действует в таких областях как обуст-
ройство территории, урбанизация и т. д. В результате имеет
место дуализм институтов в пределах одной и той же территории.
Чтобы отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы
сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять соот-
ветственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980 года
используется фламандским сообществом, однако она не была при-
менена валлонским сообществом.
Таким образом, _1субъектами процесса федерализации в Бель_0-
_1гии выступают и сообщества и регионы. При этом сообщество _0-
_1воплощение и носитель идеи национально-культурной автономии_0.
_1Регион — носитель и воплощение идеи территориальной автономии_0.
В основе _1разграничения компетенции_0 внутри государства ле-
жат _1три принципа_0:
1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а
производной. Конституция или закон перечисляют области, кото-
рые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и
прямого установления Конституции.
2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только
исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исклю-
чительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере.
Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо ука-
заны в Конституции и законах.
Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо,
— 10 —
принадлежит государству в лице его высших органов. При этом
декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного
сообщества или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей
компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами, что
сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к
декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, мо-
жет вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае
полномочия оказываются разделенными между государством, сооб-
ществами и регионами.
В качестве примера можно отметить, что радио и телевиде-
ние отнесены к компетенции сообщества, за исключением сообще-
ний национального правительства. Соответствующий аспект регу-
лирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ве-
дению федерации. Применительно к данной области имеет место
как общее правило — компетенция сообществ, так и исключение —
компетенция федеральных органов.
Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду.
Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин
Бельгии проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть
согласие о сосуществовании. В компетенции общенационального
уровня остаются внешняя политика, оборона, ключевые вопросы
экономики и социального обеспечения. По словам министра иност-
ранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть
общая цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать евро-
пейской интеграции в рамках ЕЭС. В то же время многие специа-
листы признают, что превращение Бельгии в федерация с соот-
ветствующими изменениями в конституции совсем не обязательно
ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой
Фландрии.
Нередко концепция федерализма распространяется и на те
случаи, когда автономия предоставляется частным организациям,
которые представляют определенные четко выраженные группы в
обществе. Так в Австрии, Бельгии и Нидерландах центральные
правительства давно признали и оказывают финансовую поддержку
различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоох-
ранения и средств массовой информации, которые были созданы
основными религиозными и идеологическими субобществами католи-
ками, социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.
Этот тип федерализма иногда называют _2социологическим фе-
_2дерализмом_0. Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже
отмечалось, наиболее активно экспериментирует в сфере федера-
лизма, социологический федерализм установился задолго до того,
как был внедрен _2территориальный и национально-культурный феде-
_2рализм_0.
В составе каждого государства (как унитарного, так и фе-
деративного) есть, как правило, единицы (назовем их так), об-
ладающие абсолютно уникальными особенностями: это крупнейшие
города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно
являющиеся центрами национальной и мировой культуры, туризма,
а также крупными финансовыми, экономическими и интеллектуаль-
ными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус
субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко разви-
той региональной структурой — статус региона ( в этой связи
упоминался Брюссель). Особенность системы их управления состо-
ит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в се-
бе и региональный и местный уровень. Связанные с этой особен-
— 11 —
ностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют специального
рассмотрения.
Особое значения они приобретают в настоящее время для
крупнейших городов России: Москвы и С.-Петербурга, становя-
щихся полноправными субъектами РФ. Каковы бы ни были причины
создания регионального уровня, становится очевидным, что в
полной мере федеральная или регионализированная система пред-
лагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зре-
ния выполнения функций современного государства. Неизбежное
усложнение политических структур уравновешивается облегчением
ноши на плечах центра благодаря тому, что основное определение
политики во многих важных сферах осуществляется ближе к обы-
денным проблемам реальной жизни, часто путем стимулирования
(использования) региональной лояльности и стимулирования меж-
региональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конеч-
но, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он требует
готовности к пересмотру взгляда на государство и поддержки
вертикального разделения властей, которое накладывает опреде-
ленный отпечаток на систему парламентского суверенитета.
В отличии от регионов, являющихся единицами администра-
тивно-территориального государственного деления, экономические
регионы, границы которых в большинстве случаев не совпадают с
политико-административными границами первых, не имеют ка-
ких-либо постоянных органов управления. Управление ими, как
правило, осуществляется через отдельные региональные проекты,
программы или схемы развития, рассматриваемые как системы
программ развития страны в целом и части ее целостного орга-
низма.